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牡丹江清潔取暖相關產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成？河南監(jiān)管局提出北方地區(qū)清潔取暖五大問題
近期，河南監(jiān)管局按照財政部工作部署，對加強財政資金保障管理確保群眾溫暖過冬情況開展了調研。
調研顯示，河南省在中央財政持續(xù)支持下，積極推進冬季清潔取暖工作，推動了產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、運輸結構的優(yōu)化調整，空氣質量大幅改善，人民群眾幸福感和獲得感顯著提升。但也存在地方補貼政策持續(xù)性不強、中央節(jié)能環(huán)保領域轉移支付資金績效不高、清潔取暖產(chǎn)業(yè)鏈支撐基礎較為薄弱等問題，需引起高度重視。
一、存在問題
?。ㄒ唬┑胤窖a貼政策可持續(xù)性不強。清潔取暖較燃煤成本明顯提升，在現(xiàn)有財政補貼的情況下，農村地區(qū)使用空調、空氣源熱泵以及天然氣取暖的意愿也不強，“裹著被子過冬”的窘境時有發(fā)生。受疫情、災情雙重影響，河南省部分地區(qū)收入下降明顯，財政壓力較大，對居民的電費、氣費補貼難以到位。已制定的補貼政策周期多與試點城市建設期一致，省內各地均未明確后續(xù)政策，補貼政策的斷崖式下跌易造成返煤，還會造成前期清潔取暖投資浪費。優(yōu)化現(xiàn)有補貼政策，探索后補貼時代可持續(xù)發(fā)展技術路徑和建立長效機制，特別是讓居民可承受，是未來老百姓能否“用得上”、“用得起”、“用得好”的關鍵。
?。ǘ┲醒牍?jié)能環(huán)保轉移支付資金績效不高。目前我國的節(jié)能環(huán)保轉移支付資金類別多，既有一般轉移支付，也有專項轉移支付。包括大氣治理、自然生態(tài)、退耕還林、流域治理等多個領域。這些資金涉及多個部門，財力較為分散，難以有效形成區(qū)域協(xié)調發(fā)展推動力。盡管地方政府按照“屬地原則”承擔本轄區(qū)內的污染防治工作，但在一些經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，自身財力不足，上級轉移支付仍是節(jié)能環(huán)保資金主要來源，政策拉動效應有待提升。以鶴壁為例，2018-2020年鶴壁市節(jié)能環(huán)保支出分別為13.14億元、8.77億元、6.15億元，其中上級轉移支付占比分別為75.34%、61.28%、70.33%。同時，地方在使用節(jié)能環(huán)保資金時也缺乏足夠的績效意識，只注重財政資金使用，對資金效能缺乏追蹤和評價，“為了上級政策而補貼、為了推進項目而花錢”心態(tài)凸顯，效益不高和鋪張浪費現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了財政資金作用的發(fā)揮。
?。ㄈ┣鍧嵢∨a(chǎn)業(yè)鏈基礎支撐較為薄弱。不合理的能源消耗、落后的產(chǎn)業(yè)結構是造成霧霾等大氣污染的主要原因。河南省產(chǎn)業(yè)結構相對落后，尤其是煤炭、鋼鐵、水泥等“兩高”產(chǎn)業(yè)對大氣污染影響很大。隨著碳達峰、碳中和步伐推進，遏制“兩高”項目盲目發(fā)展、強化能耗“雙控”成為當前各級政府工作重中之重。通過實施清潔取暖項目，試點城市形成了各具特色的清潔取暖模式，新技術、新工藝得到了開發(fā)和應用，清潔取暖取得了扎實成效。但由于開展清潔取暖試點工作時間尚短，科技和配套產(chǎn)業(yè)體系支撐不足，財政扶持和培育不夠，清潔取暖硬件設備、節(jié)能改造、后期維護等相關產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成，難以改變落后產(chǎn)業(yè)結構的現(xiàn)狀，不利于清潔取暖的健康可持續(xù)發(fā)展。
（四）清潔供暖體系建設凸顯短板弱項。清潔取暖是一項利國利民的政策，也是一項系統(tǒng)工程。但從清潔取暖項目整體實施情況看，有些地方節(jié)能建筑保溫水平較低，80%以上的建筑缺少節(jié)能措施，熱量損耗較大，戶均配電容量較低，且受成本和安全限制，供熱管網(wǎng)難以有效向農村地區(qū)延伸；有些地方替代燃煤時缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，執(zhí)行清潔取暖政策“一刀切”，熱泵型設備利用率不高，可再生能源利用不充分，氣代煤保障能力不足，難以應對取暖需求大幅度增加的局面。
?。ㄎ澹╉椖窟^程管理存在諸多不足。由于前期規(guī)劃不精準、客觀條件發(fā)生變化、新冠疫情等因素影響，示范項目從立項管理到資金使用存在諸多不足。部分試點城市項目變更幅度較大且未取得四部委變更批復。如鄭州市初始備案項目124個，其中95個項目變更后未取得四部委批復；洛陽市初始備案項目75個，其中62個項目變更后未取得四部委批復。部分試點城市示范項目推進緩慢。如開封市備案的371個試點示范項目，實際完成238個，完成率64.15%；鄭州市計劃完成超低能耗建筑示范項目60萬平方米，截至2021年11月1日，實際完成2.34萬平方米，完成率僅3.9%。部分試點城市資金使用不規(guī)范。如濮陽市清潔取暖實施完成時結余中央資金1.29億元，未履行相關報批程序直接用于市城管局熱力公司供熱主管網(wǎng)工程項目。
二、相關建議
?。ㄒ唬┻M一步創(chuàng)新投資方式，完善可持續(xù)發(fā)展分級補貼政策。運用更多非現(xiàn)金激勵政策模式，盡可能地降低財政補貼強度，形成“企業(yè)為主，政府推動，居民可承受”的清潔取暖商業(yè)模式。建立多元化投融資機制，鼓勵和引導民間金融資本投入清潔取暖領域，拓寬金融機構支持清潔取暖渠道，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，引導社會資本投資清潔取暖項目。通過優(yōu)化資源配置，納入政府、電力及燃氣運營企業(yè)、居民用戶等不同利益方，建立一種多方共贏的市場機制，研究科學合理的分攤機制，杜絕煤炭逆替代化的現(xiàn)象。分析測算居民清潔取暖成本增加部分在居民可支配收入的占比，合理確定補貼周期并逐步退出。
?。ǘ┻M一步統(tǒng)籌整合節(jié)能環(huán)保資金，強化績效評價結果應用。增加資金有效供給，是創(chuàng)新宏觀調控方式的重要內容，也是用足用活積極財政政策的關鍵舉措。建議借鑒脫貧攻堅資金整合經(jīng)驗，統(tǒng)籌整合節(jié)能環(huán)保轉移支付資金，減少項目分類，避免資金使用“碎片化”，盤活各領域“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，集中財力、集中區(qū)域、重點治理，打破行政區(qū)劃限制，根據(jù)大氣循環(huán)線路、區(qū)域線路等，確定大氣污染防治轉移支付總量和結構，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領域和優(yōu)先保障民生支出；同時以預算績效目標為導向，完善績效考評體系，強化激勵約束機制，以績效評價結果核定轉移支付資金規(guī)模，綜合考慮清潔取暖與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間的互動關系，從整體大氣環(huán)境出發(fā)，建立完善動態(tài)轉移支付制度。
（三）進一步完善能源消費結構，有效促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。大氣問題歸根結底是經(jīng)濟問題、發(fā)展方式問題。各級政府應服從******戰(zhàn)略，在煤炭清潔利用高效技術改造與煤化工行業(yè)產(chǎn)業(yè)升級中發(fā)揮主要作用，推廣應用一批先進適用、經(jīng)濟合理、節(jié)能減排潛力大的煤炭清潔高效利用技術?？茖W調整能源消費結構、淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，努力拓展新能源和清潔能源的開發(fā)與利用，有效促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。推進煤炭清潔高效利用技術改造，著力推動煤化工結構優(yōu)化升級，大力發(fā)展清潔能源、新材料等新型煤化工。結合新能源的分布與技術情況，積極開發(fā)水電，有序發(fā)展風電，加快發(fā)展太陽能發(fā)電，推進生物質能、地熱能和海洋能開發(fā)利用，加大對低能耗、輕簡化的取暖設備的研究開發(fā)，為清潔取暖做好足夠的科技支撐。
（四）進一步構建多元化的供暖體系，建立清潔取暖長效機制。深入推進“熱源側”和“用戶側”革新，統(tǒng)籌謀劃多種能源形式的清潔供暖成為當務之急。建議加大對既有非節(jié)能建筑加大圍護結構和供暖系統(tǒng)的節(jié)能改造力度，加快網(wǎng)輸基礎設施特別是天然氣運儲設施和配電網(wǎng)建設，加強老舊供熱管線改造，提高能源系統(tǒng)輸送效率。綜合考慮各地經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎設施條件、資源稟賦和居民生活習慣等因素，做好區(qū)域能源系統(tǒng)規(guī)劃，逐步延伸市政供暖管網(wǎng)，積極推廣熱泵、太陽能光熱和成型燃料等供暖技術，構建多元供暖體系。加強對供暖企業(yè)的政策支持，鼓勵企業(yè)提供多樣化綜合能源解決方案，探索有效的商業(yè)模式，挖掘熱源開發(fā)、管網(wǎng)建設運維和末端設備推廣應用等產(chǎn)業(yè)鏈條潛力，以新市場空間和業(yè)務收益補貼供暖項目，推動清潔供暖“改得起”更“用得起”，推進供暖體系全面升級。
?。ㄎ澹┻M一步強化項目全流程管理，建立健全責任追究機制。完善清潔取暖示范項目動態(tài)調整機制，依據(jù)項目調整規(guī)模、變動比例等相關標準，設置各級調整審批權限，實行分級動態(tài)調整管理，加快推進項目實施進程。嚴格落實項目實施方案，定期召開項目推進會，協(xié)調各部門間工作進度，及時公開項目相關信息，實現(xiàn)過程公開、透明，規(guī)范項目驗收，強化全流程管理。引導各地加快建立智能化服務項目管理平臺，實現(xiàn)企業(yè)統(tǒng)一運維降低農村取暖設備維保成本，充分運用大數(shù)據(jù)智能分析支撐科學決策，保障清潔取暖健康、長效、可持續(xù)發(fā)展。同時，建立健全問責機制，嚴格落實主體責任，針對項目管理、資金使用中存在的違法違紀問題，對相關責任人嚴肅追責問責。
調研顯示，河南省在中央財政持續(xù)支持下，積極推進冬季清潔取暖工作，推動了產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、運輸結構的優(yōu)化調整，空氣質量大幅改善，人民群眾幸福感和獲得感顯著提升。但也存在地方補貼政策持續(xù)性不強、中央節(jié)能環(huán)保領域轉移支付資金績效不高、清潔取暖產(chǎn)業(yè)鏈支撐基礎較為薄弱等問題，需引起高度重視。
一、存在問題
?。ㄒ唬┑胤窖a貼政策可持續(xù)性不強。清潔取暖較燃煤成本明顯提升，在現(xiàn)有財政補貼的情況下，農村地區(qū)使用空調、空氣源熱泵以及天然氣取暖的意愿也不強，“裹著被子過冬”的窘境時有發(fā)生。受疫情、災情雙重影響，河南省部分地區(qū)收入下降明顯，財政壓力較大，對居民的電費、氣費補貼難以到位。已制定的補貼政策周期多與試點城市建設期一致，省內各地均未明確后續(xù)政策，補貼政策的斷崖式下跌易造成返煤，還會造成前期清潔取暖投資浪費。優(yōu)化現(xiàn)有補貼政策，探索后補貼時代可持續(xù)發(fā)展技術路徑和建立長效機制，特別是讓居民可承受，是未來老百姓能否“用得上”、“用得起”、“用得好”的關鍵。
?。ǘ┲醒牍?jié)能環(huán)保轉移支付資金績效不高。目前我國的節(jié)能環(huán)保轉移支付資金類別多，既有一般轉移支付，也有專項轉移支付。包括大氣治理、自然生態(tài)、退耕還林、流域治理等多個領域。這些資金涉及多個部門，財力較為分散，難以有效形成區(qū)域協(xié)調發(fā)展推動力。盡管地方政府按照“屬地原則”承擔本轄區(qū)內的污染防治工作，但在一些經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，自身財力不足，上級轉移支付仍是節(jié)能環(huán)保資金主要來源，政策拉動效應有待提升。以鶴壁為例，2018-2020年鶴壁市節(jié)能環(huán)保支出分別為13.14億元、8.77億元、6.15億元，其中上級轉移支付占比分別為75.34%、61.28%、70.33%。同時，地方在使用節(jié)能環(huán)保資金時也缺乏足夠的績效意識，只注重財政資金使用，對資金效能缺乏追蹤和評價，“為了上級政策而補貼、為了推進項目而花錢”心態(tài)凸顯，效益不高和鋪張浪費現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了財政資金作用的發(fā)揮。
?。ㄈ┣鍧嵢∨a(chǎn)業(yè)鏈基礎支撐較為薄弱。不合理的能源消耗、落后的產(chǎn)業(yè)結構是造成霧霾等大氣污染的主要原因。河南省產(chǎn)業(yè)結構相對落后，尤其是煤炭、鋼鐵、水泥等“兩高”產(chǎn)業(yè)對大氣污染影響很大。隨著碳達峰、碳中和步伐推進，遏制“兩高”項目盲目發(fā)展、強化能耗“雙控”成為當前各級政府工作重中之重。通過實施清潔取暖項目，試點城市形成了各具特色的清潔取暖模式，新技術、新工藝得到了開發(fā)和應用，清潔取暖取得了扎實成效。但由于開展清潔取暖試點工作時間尚短，科技和配套產(chǎn)業(yè)體系支撐不足，財政扶持和培育不夠，清潔取暖硬件設備、節(jié)能改造、后期維護等相關產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成，難以改變落后產(chǎn)業(yè)結構的現(xiàn)狀，不利于清潔取暖的健康可持續(xù)發(fā)展。
（四）清潔供暖體系建設凸顯短板弱項。清潔取暖是一項利國利民的政策，也是一項系統(tǒng)工程。但從清潔取暖項目整體實施情況看，有些地方節(jié)能建筑保溫水平較低，80%以上的建筑缺少節(jié)能措施，熱量損耗較大，戶均配電容量較低，且受成本和安全限制，供熱管網(wǎng)難以有效向農村地區(qū)延伸；有些地方替代燃煤時缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，執(zhí)行清潔取暖政策“一刀切”，熱泵型設備利用率不高，可再生能源利用不充分，氣代煤保障能力不足，難以應對取暖需求大幅度增加的局面。
?。ㄎ澹╉椖窟^程管理存在諸多不足。由于前期規(guī)劃不精準、客觀條件發(fā)生變化、新冠疫情等因素影響，示范項目從立項管理到資金使用存在諸多不足。部分試點城市項目變更幅度較大且未取得四部委變更批復。如鄭州市初始備案項目124個，其中95個項目變更后未取得四部委批復；洛陽市初始備案項目75個，其中62個項目變更后未取得四部委批復。部分試點城市示范項目推進緩慢。如開封市備案的371個試點示范項目，實際完成238個，完成率64.15%；鄭州市計劃完成超低能耗建筑示范項目60萬平方米，截至2021年11月1日，實際完成2.34萬平方米，完成率僅3.9%。部分試點城市資金使用不規(guī)范。如濮陽市清潔取暖實施完成時結余中央資金1.29億元，未履行相關報批程序直接用于市城管局熱力公司供熱主管網(wǎng)工程項目。
二、相關建議
?。ㄒ唬┻M一步創(chuàng)新投資方式，完善可持續(xù)發(fā)展分級補貼政策。運用更多非現(xiàn)金激勵政策模式，盡可能地降低財政補貼強度，形成“企業(yè)為主，政府推動，居民可承受”的清潔取暖商業(yè)模式。建立多元化投融資機制，鼓勵和引導民間金融資本投入清潔取暖領域，拓寬金融機構支持清潔取暖渠道，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，引導社會資本投資清潔取暖項目。通過優(yōu)化資源配置，納入政府、電力及燃氣運營企業(yè)、居民用戶等不同利益方，建立一種多方共贏的市場機制，研究科學合理的分攤機制，杜絕煤炭逆替代化的現(xiàn)象。分析測算居民清潔取暖成本增加部分在居民可支配收入的占比，合理確定補貼周期并逐步退出。
?。ǘ┻M一步統(tǒng)籌整合節(jié)能環(huán)保資金，強化績效評價結果應用。增加資金有效供給，是創(chuàng)新宏觀調控方式的重要內容，也是用足用活積極財政政策的關鍵舉措。建議借鑒脫貧攻堅資金整合經(jīng)驗，統(tǒng)籌整合節(jié)能環(huán)保轉移支付資金，減少項目分類，避免資金使用“碎片化”，盤活各領域“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，集中財力、集中區(qū)域、重點治理，打破行政區(qū)劃限制，根據(jù)大氣循環(huán)線路、區(qū)域線路等，確定大氣污染防治轉移支付總量和結構，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領域和優(yōu)先保障民生支出；同時以預算績效目標為導向，完善績效考評體系，強化激勵約束機制，以績效評價結果核定轉移支付資金規(guī)模，綜合考慮清潔取暖與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間的互動關系，從整體大氣環(huán)境出發(fā)，建立完善動態(tài)轉移支付制度。
（三）進一步完善能源消費結構，有效促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。大氣問題歸根結底是經(jīng)濟問題、發(fā)展方式問題。各級政府應服從******戰(zhàn)略，在煤炭清潔利用高效技術改造與煤化工行業(yè)產(chǎn)業(yè)升級中發(fā)揮主要作用，推廣應用一批先進適用、經(jīng)濟合理、節(jié)能減排潛力大的煤炭清潔高效利用技術?？茖W調整能源消費結構、淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，努力拓展新能源和清潔能源的開發(fā)與利用，有效促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。推進煤炭清潔高效利用技術改造，著力推動煤化工結構優(yōu)化升級，大力發(fā)展清潔能源、新材料等新型煤化工。結合新能源的分布與技術情況，積極開發(fā)水電，有序發(fā)展風電，加快發(fā)展太陽能發(fā)電，推進生物質能、地熱能和海洋能開發(fā)利用，加大對低能耗、輕簡化的取暖設備的研究開發(fā)，為清潔取暖做好足夠的科技支撐。
（四）進一步構建多元化的供暖體系，建立清潔取暖長效機制。深入推進“熱源側”和“用戶側”革新，統(tǒng)籌謀劃多種能源形式的清潔供暖成為當務之急。建議加大對既有非節(jié)能建筑加大圍護結構和供暖系統(tǒng)的節(jié)能改造力度，加快網(wǎng)輸基礎設施特別是天然氣運儲設施和配電網(wǎng)建設，加強老舊供熱管線改造，提高能源系統(tǒng)輸送效率。綜合考慮各地經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎設施條件、資源稟賦和居民生活習慣等因素，做好區(qū)域能源系統(tǒng)規(guī)劃，逐步延伸市政供暖管網(wǎng)，積極推廣熱泵、太陽能光熱和成型燃料等供暖技術，構建多元供暖體系。加強對供暖企業(yè)的政策支持，鼓勵企業(yè)提供多樣化綜合能源解決方案，探索有效的商業(yè)模式，挖掘熱源開發(fā)、管網(wǎng)建設運維和末端設備推廣應用等產(chǎn)業(yè)鏈條潛力，以新市場空間和業(yè)務收益補貼供暖項目，推動清潔供暖“改得起”更“用得起”，推進供暖體系全面升級。
?。ㄎ澹┻M一步強化項目全流程管理，建立健全責任追究機制。完善清潔取暖示范項目動態(tài)調整機制，依據(jù)項目調整規(guī)模、變動比例等相關標準，設置各級調整審批權限，實行分級動態(tài)調整管理，加快推進項目實施進程。嚴格落實項目實施方案，定期召開項目推進會，協(xié)調各部門間工作進度，及時公開項目相關信息，實現(xiàn)過程公開、透明，規(guī)范項目驗收，強化全流程管理。引導各地加快建立智能化服務項目管理平臺，實現(xiàn)企業(yè)統(tǒng)一運維降低農村取暖設備維保成本，充分運用大數(shù)據(jù)智能分析支撐科學決策，保障清潔取暖健康、長效、可持續(xù)發(fā)展。同時，建立健全問責機制，嚴格落實主體責任，針對項目管理、資金使用中存在的違法違紀問題，對相關責任人嚴肅追責問責。
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